Ei vara venettä kaada – eläketurvan rahoituksen vakauttamismalleja maailmalta
Eläkejärjestelmämme seilaa parhaillaan aallokossa ja merenkäynti uhkaa vain koventua tulevaisuudessa. Synkkiä pilviä eläkejärjestelmän ylle tuovat syntyvyyden lasku ja alentunut korkotaso. Viimeisimpänä tuulenpuuskana koronapandemia on entisestään lisännyt haasteita rahoitukselle. Aaltojen läpi on kuitenkin mahdollista navigoida – vieläpä osittain automaattiohjauksella.
Suomalaisessa eläkepolitiikassa on vuosien varrella löytynyt reagointikykyä vastata eläkejärjestelmään kohdistuneisiin haasteisiin. Menneinä vuosikymmeninä järjestelmää on ohjattu pääosin neuvotteluissa tehtyjen päätösten pohjalta. Muutoksiin reagoivaa automatiikkaa on kuitenkin vähitellen lisätty. Elinaikakerroin ja elinajanodotteeseen sidottu vanhuuseläkeikä sopeuttavat työeläketurvan rahoitustasapainoa elinajanodotteen muutoksiin ilman erillisiä päätöksiä. Nykyinen automatiikka ei kuitenkaan reagoi niihin muutoksiin, jotka ilmenevät syntyvyydessä ja kansantaloudessa.
Syntyvyyden huomattava lasku, vanhushuoltosuhteen heikentyminen ja alentunut korkotaso ovat lisänneet tarvetta selvittää, olisiko Suomessa mahdollisen epäsuotuisan kehityksen varalle löydettävissä väestöllisiä ja taloudellisia riskejä nykyistä tasaisemmin jakavia automaattisia vakauttajia. Koronakriisi on entisestään lisännyt haasteita työeläkkeiden rahoitukselle.
Veneilyssä vakauttajat ovat jo kauan olleet oleellinen osa veneen varustusta. Voisiko yhteisen veneen/eläkepaatinkin kulkua vakauttaa entisestään lisäämällä siihen edellä mainittuihin riskeihin reagoivia vakauttajia, kuten Rantalakin blogissaan ehdottaa?
Selvitimme minkälaisia vakautusmekanismeja on käytössä muissa maissa. Syyskuussa 2020 julkaistussa raportissa esittelemme tarkemmin miten eläkkeitä ja niiden rahoitusta sopeutetaan viidessä esimerkkimaassa: Alankomaissa, Japanissa, Kanadassa, Ruotsissa ja Saksassa.
Vakauttajat siirtävät riskejä nykyisiin ja tuleviin eläkkeisiin
Vakauttajien tavoitteena on lieventää taloudessa tai väestössä tapahtuvien muutosten vaikutusta eläkemaksujen tasoon ja vakauttaa siten eläkkeiden rahoitusta. Samalla ne muuttavat riskien jakautumista järjestelmän osapuolten välillä. Käytännössä vakautusmekanismit siirtävät riskejä nykyisiin ja tuleviin eläkkeisiin. Se tarkoittaa, että etuustaso reagoi muuttuviin olosuhteisiin.
Parhaimmillaan vakautusmekanismit mahdollistavat riskien tasaisemman jakautumisen eri osapuolille, ja tekevät koko järjestelmän toiminnasta ennakoitavampaa. Äärimmilleen vietynä tuloksena voi kuitenkin olla järjestelmä, jossa eläkemaksun taso on kiinnitetty ja eläke-etuudet joustavat merkittävästi, jopa eläkkeiden leikkauksiin saakka. Lievemmässä tapauksessa eläkkeiden indeksointia jarrutetaan, mutta mekanismi yksinään ei riitä takaamaan kiinteää maksutasoa. Tässä on tosin hyvä huomata, että myös “positiivinen” riski voi lisääntyä etuuksien indeksoinnin suhteen.
Vakauttajan voi laukaista palkkasumman tai vakavaraisuuden muutos
Järjestelmästä riippuen vakautusmekanismi voi reagoida eri muuttujiin. Jakojärjestelmässä, jossa maksussa olevat eläkkeet rahoitetaan sillä hetkellä työskentelevien vuotuisilla maksuilla, olennaista on palkkasumman ja eläkemenojen keskinäinen suhde. Jos palkkasumman kehitykseen kohdistuu riskejä, kuten esimerkiksi syntyvyyden alentumisen myötä vähenevä työikäinen väestö, vaikeuttaa se eläkkeiden rahoitusta. Rahastoivassa järjestelmässä olennaista voi puolestaan olla eläkevarojen arvon kehitys suhteessa niillä rahoitettuihin etuuksiin.
Alankomaiden työeläkejärjestelmä tarjoaa esimerkin rahastoivan järjestelmän vakauttajasta. Rahaston vakavaraisuusaste määrittää rajat, miten eläkkeitä indeksoidaan: indeksoidaanko lainkaan vai joudutaanko peräti leikkaamaan eläkkeitä. Toki vaihtoehtona on myös maksujen mahdollinen korotus, mutta niiden vaikutus vakavaraisuuteen on rajallinen ottaen huomioon maksutulojen suhteellisen pieni osuus vastuisiin verrattuna.
Saksan eläkejärjestelmä on puolestaan jakojärjestelmäpohjainen, ja vakauttaja huomioi huoltosuhteen eli vakuutusmaksujen maksajien ja eläkkeensaajien keskinäisten lukumäärien muutokset. Saksassa indeksointiin vaikuttaa lisäksi myös eläkemaksun muutos: jos maksua on jouduttu aiempina vuosina nostamaan, vaikuttaa se heikentävästi seuraavien vuosien indeksitarkistuksiin. Mutta mahdollista on myös, että muutokset tapahtuvat toiseen suuntaan, jolloin indeksointia parannetaan. Näin tapahtui viimeksi hyvän työllisyyskehityksen aikana ennen koronapandemiaa.
Japanissa mekanismi toimii hyvin samankaltaisesti kuin Saksassa. Vakauttaja reagoi vakuutettujen lukumäärässä ja 65-vuotiaiden elinajanodotteessa tapahtuneisiin muutoksiin. Eläkemaksu on kiinnitetty ja suojamekanismi estää eläkkeiden nimellisen leikkaamisen.
Ruotsissa vakauttajalla tehty negatiivisia indeksitarkistuksia
Ruotsin maksuperusteisessa työeläkejärjestelmässä seurataan vuosittain vastuiden ja varojen välistä tasapainoa. Vastuut muodostuvat maksussa olevista ja karttuneista eläkkeistä. Varat puolestaan tulevista maksutuloista ja puskurirahastoista. Koska maksutaso ei jousta, voi indeksitarkistus olla negatiivinen, mikäli rahoitustasapaino muuttuu huonommaksi. Toistaiseksi eläkkeitä on jouduttu leikkaamaan vuosina 2010, 2011 ja 2014. Vastaavasti rahoitustasapainon kohentuessa painetaan jarrun sijasta kaasua indeksitarkistusten suhteen.
Kanadassa mekanismi laukeaa, mikäli pitkän aikavälin laskelmissa kestäväksi arvioidun maksun taso ylittää vallitsevan maksun. Kanadassa mekanismi kohdistuu 50/50-periaatteella heikentämällä maksussa olevien eläkkeiden indeksointia ja korottamalla eläkemaksua.
Politiikalla merkittävä rooli
Poliittisella päätöksenteolla on keskeinen rooli lopulliseen riskinjakoon automatiikasta huolimatta.
Mekanismien määrittelyn takana on havaittavissa kaksi ääripäätä. Ruotsin mallissa oletuksiin perustuvien ennusteiden rooli on minimoitu. Mekanismi on periaatteessa täysin automaattinen pohjautuen jo toteutuneeseen kehitykseen. Toisessa ääripäässä on Kanada, missä malli on kytketty pitkän aikavälin ennustelaskelmiin ja niissä käytettyihin oletuksiin.
Ruotsissa leikkausvuosien kokemuksen perusteella on kuitenkin päädytty siihen, että vakauttajamekanismina toimivan indeksijarrun ja -kaasun vaikutus on vaimennettu kolmasosaan alkuperäisestä ja tasapaino haetaan pidemmällä aikavälillä äkkijarrutusten ja kiihdytysten sijaan. Lisäksi leikkauksia on kompensoitu verotusta keventämällä ja lisäksi on tehty ihan perinteinen harkinnanvarainen eläkeuudistus vanhuuseläkeiän ja eläketasojen nostamiseksi.
Kanadassa mekanismi toimii ikään kuin viimeisenä perälautana: mikäli lainsäätäjät eivät päätä toimenpiteistä, on oletusmekanismina indeksien jäädytys ja maksujen nosto.
Myös Saksassa jää poliittisesti erikseen päätettäväksi mihin toimenpiteisiin ryhdytään, mikäli vakautusmekanismi ei riitä pitämään maksutasoa sovittujen rajojen alla tai etuuksia määrätyn rajan yläpuolella.
Japanissa on poliittisilla päätöksillä poikettu useaan otteeseen eläkkeiden indeksointia koskevista normisäännöistä siten, että vuonna 2004 automaattiseksi tarkoitettua indeksointimekanismia sovellettiin ensimmäisen kerran vasta vuonna 2015.
Suojamekanismeja sovelletaan työeläkkeiden leikkausten estämiseksi
Työeläkkeiden nimelliset leikkaukset ovat mahdollisia Ruotsissa ja Alankomaissa. Alankomaissa korkea kansaneläke ja Ruotsissa työeläkevähenteinen takuueläke vähentävät kuitenkin eläkkeensaajiin kohdistuvaa tosiasiallista riskinkantoa.
Muissa vertailumaissa on käytössä suojamekanismeja, joilla estetään eläkkeiden leikkaukset eli negatiiviset indeksitarkistukset. Tämän lisäksi on esimerkiksi Saksassa ja Japanissa tulevien eläkkeiden turvaamiseksi otettu käyttöön korvaustasolle määritelty vähimmäistaso, niin sanottu laskennallinen normieläke. Mikäli vähimmäistaso uhkaa tulla vastaan, on lainsäädäntöä muutettava.
Kipparia tarvitaan laivan pitämiseksi sovitulla kurssilla
Vakautusmekanismien tarpeet ja tavoitteet ovat kussakin maassa saman suuntaisia, mutta itse mekanismit poikkeavat toisistaan merkittävästi. Näin ei myöskään löydy yhtä ideaalimallia, jota suoraan voisi soveltaa erilaisiin kansallisiin eläkeratkaisuihin.
Automatiikka lisää ennakoitavuutta eläkejärjestelmän rahoitukseen. Samalla se parantaa eläkepaatin tasapainoa ja yhteisen veneen ohjattavuutta. Edelleen vaaditaan kuitenkin kipparin valppautta ja reagointikykyä muuttuviin olosuhteisiin. Kipparin olisi hyvä viedä laiva perille niin, että matkustajatkin ovat tyytyväisiä. Eläkepolitiikalla määritellään reitti ja kotisatama, toisin sanoen eläketurvan päämäärät ja tavoitteet. Vakauttajat ovat apuväline helpottamaan sovitussa kurssissa pysymistä.
Lisätietoa:
Jukka Rantala (29.3.2019): Uudet eläkelaskelmat antavat aihetta pohdintaan
Mielonen, Antti; Risku, Ismo; Vidlund, Mika; Väänänen, Niko (21.9.2020): Eläkkeiden rahoituksen automaattisista vakautusmekanismeista Alankomaissa, Japanissa, Kanadassa, Ruotsissa ja Saksassa. Eläketurvakeskuksen raportteja: 10/2020
Etk.fi-blogissa asiantuntijat kirjoittavat myös yhdessä tuumin. Lisää Mika Vidlundin ja Antti Mielosen kirjoituksia voit lukea heidän omista blogeistaan. Mika Vidlundin Etk.fi-blogi | Antti Mielosen Etk.fi-blogi
